2018年，保健食品產(chǎn)業(yè)已發(fā)展成為生產(chǎn)企業(yè)約3000家、產(chǎn)值超過3000億的重要產(chǎn)業(yè)。但它也從來不缺爭(zhēng)議，甚至一出生就伴隨質(zhì)疑?！皻ёu(yù)參半”是保健食品三十年來最貼切的形容詞。不過，近年來國家監(jiān)管政策的收緊完善，這一行業(yè)或迎轉(zhuǎn)折。
"毀譽(yù)參半"是保健食品三十年來最貼切的形容詞。這一屢屢掀起銷售神話的行業(yè)，卻屢屢成為央視"3·15"晚會(huì)的重頭戲、輿論炮轟的重災(zāi)區(qū)。
"2016我國保健食品抽檢總樣品合格率為98.1%。"在2017年7月26日召開的中國保健食品行業(yè)會(huì)議上，國家食藥監(jiān)總局副局長(zhǎng)孫咸澤透露的這一數(shù)據(jù)被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。2016年亦是保健食品被正式命名的二十周年。保健食品已然成為我國重要的行業(yè)類別。2014年,我國營(yíng)養(yǎng)保健食品行業(yè)銷售收入達(dá)1932.2億元,同比增長(zhǎng)22.34%。2017年，保健食品產(chǎn)業(yè)已發(fā)展成為生產(chǎn)企業(yè)約3000家、產(chǎn)值超過3000億的重要產(chǎn)業(yè)。
但它也從來不缺爭(zhēng)議，甚至一出生就伴隨質(zhì)疑，在步步發(fā)展過程中更牽連著公眾無數(shù)的負(fù)面聯(lián)想，2017年央視"3·15"晚會(huì)更是以"騙老年人的保健品誰來管"曝光了違規(guī)企業(yè)。"毀譽(yù)參半"是保健食品三十年來最貼切的形容詞。不過，近年來國家監(jiān)管政策的收緊完善，這一行業(yè)或迎轉(zhuǎn)折，各路專家開展了前所未有的討論與反思，人們期盼能從過去三十年的發(fā)展歷史找尋前行的方向和共識(shí)。
三十年的野蠻生長(zhǎng) 會(huì)議上，中國保健協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)徐華鋒回憶起30年前一個(gè)故事。
1988年的一天，浙江一個(gè)校辦廠經(jīng)理，在沿街推銷課外輔導(dǎo)資料時(shí)，得知浙江大學(xué)一名教授有一個(gè)配方，對(duì)小孩營(yíng)養(yǎng)消化有好處，便登門拜訪并最終研制成一款兒童營(yíng)養(yǎng)液：“娃哈哈營(yíng)養(yǎng)液”。他還發(fā)明了一個(gè)廣告詞："喝了娃哈哈，吃飯就是香"。3年間便銷售過億元。華鋒口中的經(jīng)理便是現(xiàn)在娃哈哈集團(tuán)董事長(zhǎng)宗慶后，2013年，他以820億元的財(cái)富第三次登上內(nèi)地首富寶座。而娃哈哈的第一桶金，就來自于保健品行業(yè)。
這一年，正值改革開放第十年，國民生活水平不斷改善，對(duì)食品和營(yíng)養(yǎng)的需求直接驅(qū)動(dòng)了保健食品行業(yè)的誕生。
1987年至1996年這十年中，全國保健食品廠家迅速激增到三千多家。x神、xxK、xx一號(hào)、巨人集團(tuán)的“x黃金”等品牌，都在這個(gè)階段經(jīng)歷了瘋狂擴(kuò)張。 “錢來得太容易了?！币晃徊辉竿嘎缎彰臉I(yè)內(nèi)人士感嘆，很多保健品的成本不到零售價(jià)的10%。在中國保健協(xié)會(huì)市場(chǎng)工作委員會(huì)秘書長(zhǎng)王大宏看來，行業(yè)誕生初期保健品經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)空間很大，而違法獲利風(fēng)險(xiǎn)卻很小。
據(jù)王大宏介紹，1987年，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部發(fā)布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》，但整份文件僅有寥寥數(shù)百字，政府的審批權(quán)限也只在臨床和生產(chǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)。
1995年起，關(guān)于xx口服液“虛假廣告”質(zhì)疑逐漸出現(xiàn)。僅1997年上半年，該公司就因“虛假廣告”等原因遭到起訴十余起。真正危機(jī)是在1998年，常德中級(jí)法院在陳伯順老人服用xx口服液死亡一案中，一審判決該公司敗訴。這條轟動(dòng)一時(shí)的新聞，將處于爭(zhēng)議中的xx口服液徹底推向深淵。盡管在一年后，該集團(tuán)終審勝訴，同時(shí)明確了三株口服液是“安全無毒、功效確切、質(zhì)量可靠的高科技產(chǎn)品”，但此時(shí)這個(gè)轟然倒下的保健行業(yè)巨頭已無力回天。
“這些企業(yè)都非常有代表性地透射出了那個(gè)商業(yè)年代所有的矛盾。”徐華鋒感嘆，如今，中國的保健食品行業(yè)如此脆弱，也許就是因?yàn)樵缙谝靶U生長(zhǎng)的發(fā)展方式。
由亂漸治：重審批、輕監(jiān)管
盡管保健食品在我國從1980年代才起步，卻很快就炙手可熱。1994年，國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)35個(gè)大中城市進(jìn)行調(diào)查，30%以上的家庭會(huì)買保健食品饋贈(zèng)親友，而北上廣等十大城市10歲以上的少年服用各種營(yíng)養(yǎng)口服液高達(dá)83%。喝各種補(bǔ)腦口服液、吃保健營(yíng)養(yǎng)粉，幾乎成為那個(gè)年代獨(dú)生子女的一種標(biāo)志性集體記憶。
1996年央視“3·15”晚會(huì)上，出現(xiàn)了一個(gè)特別的鏡頭：時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳敏章提筆簽署發(fā)布《保健食品管理辦法》，意味著自1996年6月1日起，中國的保健食品正式納入了法制軌道。
就在這部辦法中，保健食品開始實(shí)行批準(zhǔn)文號(hào)的身份管理制度，即保健食品企業(yè)須為產(chǎn)品申請(qǐng)批準(zhǔn)文號(hào)，在對(duì)外銷售的獲批產(chǎn)品外包裝標(biāo)注“衛(wèi)食健字”字樣，且終身有效，因標(biāo)志為天藍(lán)色，呈帽形，業(yè)界俗稱“藍(lán)帽子”。值得注意的是，當(dāng)時(shí)，保健食品和其他食品一樣屬于衛(wèi)生部門監(jiān)管。
但“藍(lán)帽”制度逐漸受到質(zhì)疑。行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，有些企業(yè)報(bào)批“藍(lán)帽子”的各種費(fèi)用超過1000萬元，過去15年各個(gè)商家為審批“藍(lán)帽子”費(fèi)用累計(jì)超50億元。昂貴的審批費(fèi)用和時(shí)間成本，使中國成為全世界保健食品行業(yè)準(zhǔn)入門檻最嚴(yán)格、成本最高的國家。
很多人將此歸結(jié)于“重審批、輕監(jiān)管”弊病。不過，研究食藥體制多年的江蘇省南通市食藥監(jiān)局副局長(zhǎng)繆寶迎明白，“多次機(jī)構(gòu)改革更迭，讓保健食品的政府管理職能交叉，困難重重”。對(duì)于食藥監(jiān)部門來說，它們只負(fù)責(zé)監(jiān)管具有“藍(lán)帽”標(biāo)準(zhǔn)的保健食品，而其他普通食品冒充保健食品或假劣保健食品的，則由工商或質(zhì)監(jiān)管理。但工商和質(zhì)監(jiān)部門一度也認(rèn)為，這不屬于自己的監(jiān)管范圍。
不僅如此，虛假的廣告宣傳和夸張的營(yíng)銷攻勢(shì)更讓產(chǎn)業(yè)危機(jī)四伏。1995年，號(hào)稱從中華鱉提取了大量營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，配合傳統(tǒng)中草藥，能夠益智健腦、補(bǔ)腎強(qiáng)身的“中華鱉精”紅極一時(shí)。后經(jīng)曝光，所謂鱉精基本上是糖精合成，這個(gè)風(fēng)靡一時(shí)的神藥也被戲稱為“一只王八養(yǎng)活一個(gè)廠”。
之后，公眾信任度一落千丈，保健食品行業(yè)進(jìn)入低谷期。根據(jù)《中國保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2012版)》統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)僅剩下一千家左右企業(yè)，年產(chǎn)值滑落至一百多億元，其中60%是中小型企業(yè)。這一低迷持續(xù)到了2005年7月1日，當(dāng)時(shí)的國家食藥監(jiān)局制定新的《保健食品注冊(cè)管理辦法》，保健食品的批準(zhǔn)文號(hào)終身制不再存在，再注冊(cè)與退出機(jī)制使國家對(duì)保健食品的管理由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)。
不過，2008年，為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能的有機(jī)統(tǒng)一，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國家食品藥品監(jiān)督管理局重新劃歸衛(wèi)生部，成為了其下屬的部管局。相應(yīng)的，地方藥監(jiān)并歸到衛(wèi)生部門。“每輪改革，國家改了，地方都要滯后好幾年，保健食品的過渡花了近十年，最終到位是在2013年。”繆寶迎說，這不可避免的帶來了監(jiān)管空白和上下信息不對(duì)稱。
食品安全法立與修 對(duì)保健食品的質(zhì)疑，存在于它模糊不清的功效及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上。我國規(guī)范的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和方法缺乏，不同的保健品和評(píng)價(jià)單位所用的指標(biāo)和方法不同，缺乏共同的標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)價(jià)效果的實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)粗糙，對(duì)照缺乏或不合理，形同虛設(shè)；指標(biāo)及其解釋也非常隨意?！爱?dāng)時(shí)有些專家說保健食品應(yīng)該按照食品管，保健食品這個(gè)概念沒有存在的必要，更沒有單獨(dú)審批的必要；如果產(chǎn)品有保健功能，就應(yīng)該放到藥品里面去管?！毙烊A鋒回憶道，他參加過食品安全法征集意見。最終結(jié)果是，保健食品的概念在法規(guī)中被模糊化，2009年食品安全法中保留與保健食品相關(guān)的概念為“聲稱特定保健功能的食品”。
王大宏主張應(yīng)將保健食品單獨(dú)立法管理。在他看來，我國將保健食品納入食品范疇管理的做法很“獨(dú)特”，澳大利亞將其放在藥品內(nèi)管理，允許宣稱預(yù)防、輔助治療等作用；美國、歐盟、加拿大則單獨(dú)立法管理，美國叫膳食補(bǔ)充劑（Dietary Supplement），加拿大稱天然健康產(chǎn)品（Natural Health Products），歐盟是食品補(bǔ)充劑（Food Supplement）。將保健食品納入食品范疇管理的問題是，從法律層面制約了其聲稱預(yù)防或輔助治療的可能。“制約保健食品行業(yè)發(fā)展的諸多問題應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)入手去解決，即應(yīng)對(duì)保健食品的消費(fèi)價(jià)值、科學(xué)依據(jù)和發(fā)展規(guī)律深入開展研究，賦予其更合理的法律定位，給出更科學(xué)的身份，這樣才能從本源上解決問題。”
這樣的擔(dān)憂不無道理。2009年食品安全法之后，保健食品具體管理辦法遲遲未能出臺(tái)。這個(gè)產(chǎn)值三千多億元、關(guān)乎健康的行業(yè)在接下來的6年處于“無軌運(yùn)行”的狀態(tài)。直到2015年7月28日，國務(wù)院法制辦官網(wǎng)終于正式公布了3項(xiàng)關(guān)于保健食品的法規(guī)征求意見稿。但兩年多過去，保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例的正式稿為何至今仍未出臺(tái)。2015年新修訂的食品安全法，將保健食品納入特殊食品實(shí)行監(jiān)督管理，明確“保健食品的功能和成分應(yīng)當(dāng)與標(biāo)簽、說明書相一致”，并對(duì)其廣告做出規(guī)定。
在這個(gè)階段，保健食品幾經(jīng)周折終于獲得了法律地位，外部環(huán)境逐漸變得明朗起來。同時(shí)，監(jiān)管的相關(guān)措施也得以完善。2014年國家食藥監(jiān)總局開始定期對(duì)保健食品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督抽檢。
法律之外的難題
保健食品產(chǎn)業(yè)一路發(fā)展到今天，幾乎完成了“平地起高樓”式的發(fā)展。在愈發(fā)嚴(yán)格的質(zhì)量管控監(jiān)督之下，總體質(zhì)量有了明顯提高，但行業(yè)最突出也最受詬病的，夸大宣傳和違規(guī)營(yíng)銷問題仍未得到解決。
2017年央視“3·15”晚會(huì)上，湖北xx生物技術(shù)公司被曝光，該公司將一款名為xx膠囊的保健食品，一次向五十多名老年人進(jìn)行推銷，銷售額達(dá)到14萬元。在推廣中，不乏夸張的宣傳語。類似的企業(yè)還有不少。根據(jù)2003年當(dāng)時(shí)衛(wèi)生部發(fā)布的《保健食品檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》，保健食品能夠申報(bào)的功能一共有27種。所有在這27種之外的功能宣稱都為虛假宣傳。2015年9月1日頒布的新廣告法對(duì)保健食品廣告列出了6項(xiàng)不準(zhǔn)的規(guī)定；國家食藥監(jiān)總局制定的《食品安全欺詐行為查處辦法》目前正在征求社會(huì)意見過程中。
盡管食品、藥品和保健食品在行政上有清晰的劃分，但在消費(fèi)者看來，保健滋補(bǔ)養(yǎng)生產(chǎn)品都是廣義上的保健品，部分不具有“藍(lán)帽子”標(biāo)識(shí)的企業(yè)正是抓住公眾的認(rèn)知薄弱。中國傳統(tǒng)的“藥食同源”思想，也一定程度上助長(zhǎng)了這種虛假廣告的進(jìn)一步傳播。
“藥食同源，這是我們國家特有的養(yǎng)生文化傳統(tǒng)。文化是有慣性的，不是一下子能改變得了的?！蓖醮蠛杲ㄗh，與其盲目否定養(yǎng)生傳統(tǒng)，不如用市場(chǎng)手段和企業(yè)責(zé)任來約束，即應(yīng)該通過良幣驅(qū)逐劣幣方式，讓市場(chǎng)份額向優(yōu)秀的品牌集中，形成行業(yè)規(guī)范。
(責(zé)任編輯：伊百盛)